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          疫情“大考”或催生全球能源治理變革

          發布時間: 2020-04-21 11:10:22   來源:  作者:毛吉康 侯東羊 張玉琢

            新冠肺炎疫情對全球經濟及國際能源市場產生了重要影響,而應對疫情影響的國際合作的缺位,則凸顯了全球能源治理的功能缺失。危機往往催生變革,疫情能否推動全球能源治理改革更趨完善?

            疫情或拖慢全球低碳能源轉型步伐

            新冠肺炎疫情導致國際油價顯著下降。受疫情影響,作為石油消費大國的中國及其他許多國家交通領域油品消費大幅受限,多數企業生產活動減弱甚至停滯也導致石油需求降低。在供應沒有發生明顯變化的情況下,國際油價持續下跌。

            天然氣價格在疫情下同樣遭受重挫。近年來,由于頁巖氣供應不斷增加、俄羅斯天然氣產量大幅提升、天然氣液化能力提升等原因,國際天然氣市場處于供應寬松狀態。中國是天然氣進口第一大國、液化天然氣(LNG)進口第二大國,在天然氣國際市場中的地位舉足輕重。疫情抑制了中國的天然氣消費,疊加其他國家需求的減少,將進一步導致國際天然氣價格的下跌。進一步的供過于求將使國際天然氣市場中買方更加受益。在天然氣出口商面臨更大競爭的情況下,中、日、印、韓等亞洲天然氣消費大國的議價談判空間大幅提升,從而可更好地維護自身利益。比如,當前的國際天然氣市場形勢,為買方修改甚至廢除LNG合同中常有的對買方不甚公平的目的地限制、照付不議等條款,獲取更為公正的貿易地位,提供了機遇。

            全球可再生能源行業不可避免地受到了疫情沖擊,主要表現在光伏產業。由于中國是全球主要的光伏產品供應國,產業鏈波及效應或將導致全球光伏產業低迷。光伏組件生產端為勞動密集型行業,面對復工延遲、用工緊張、物流受阻的挑戰,組件企業生產供貨受到嚴重影響,從而損及下游市場及海外企業。依賴中國光伏產品的許多國家難免受到不同程度的影響,且韓國、日本、美國等光伏發電裝機大國自身已受到較為嚴重的疫情影響。

            問題的關鍵是,疫情對國際能源市場的影響究竟是短期的還是更為深遠的?此次新冠疫情的影響與之前的非典疫情不可同日而語,其高重癥率與高死亡率對經濟更具破壞性。許多疫情嚴重國家均是深度融合全球產業鏈的國家,若疫情持續足夠長的時間,將對許多產業造成致命打擊,致使全球經濟陷入較長時間的低迷,全球經濟更可能呈現U形而非V形的發展狀態。至少從中短期看,世界或將面臨一個油氣低價時期。

            在可再生能源領域,若疫情持續更長時間并繼續在更多國家蔓延,由于產業鏈的傳導,許多企業將難以撐過“寒冬”而倒閉,導致產業恢復面臨更大困難。這種情形下,風能等可再生能源行業也不能獨善其身。加之化石能源價格走低,成本相對較高的可再生能源的市場份額面臨被化石能源擠占的風險,相關投資也將受到影響,從而導致可再生能源行業較長時期的低迷,或將拖慢全球整體的低碳能源轉型步伐。

            全球能源治理明顯缺位

            全球能源治理的主體十分多樣化,有的具有較強的執行力與約束力(如國際能源署、歐佩克),有的則主要是政策性對話平臺(如國際能源論壇、國際可再生能源機構)。若這些治理主體的功能加總,幾乎可以覆蓋國際能源問題的方方面面。但疫情當前,各機構的應對明顯遲緩、乏力。

            面對國際石油市場的動蕩,作為石油領域全球治理的主要國際組織,國際能源署并未采取促進市場穩定的措施,僅是針對疫情影響對其全球油品需求的預測進行了調整。國際能源署曾通過釋放儲備、限制需求等應急措施,在抑制油價上漲方面發揮過重要作用,但其主要由石油消費國組成,缺乏應對油價暴跌的應急手段。盡管國際能源署與石油輸出國組織歐佩克建立了對話機制,旨在加強磋商與政策協調,以共同維護國際石油市場穩定,但這顯然尚未制度化,不能發揮實質性作用。作為石油輸出國組成的國際組織,歐佩克通過聯合俄羅斯等石油生產國,以減產為手段,在提振油價方面曾發揮了重要作用。但“歐佩克+”與國際能源署、歐佩克的對話機制一樣,遠未達到真正意義上全球治理的制度化程度。歐佩克+機制,本質上是一種歐佩克內部矛盾加劇及非歐佩克國家石油供應能力增強的背景下,石油供應國加強聯合、增強國際石油市場話語權的權宜性安排,其本身存在沙特、俄羅斯利益協調困難及各國競爭市場份額的矛盾,短期內難以形成以部分權力讓渡及利益損失為代價尋求能源市場善治目的的制度化。

            天然氣領域尚未建立專門的全球治理機構。現有的國際天然氣聯盟并非政府間國際組織,不具有國家政策協調功能。俄羅斯曾長期推動建立類似于歐佩克的天然氣輸出國聯盟,但至今未有成效。當前,天然氣國際貿易快速增長,北美、歐洲、東亞三大市場出現聯動趨勢,全球性天然氣市場逐步形成。無論是從供應國、消費國利益角度,還是從國際市場穩定的角度看,均有完善天然氣全球治理制度的必要性。

            國際可再生能源機構(IRENA)是旨在促進可再生能源發展的國際能源組織,致力于推動可再生能源信息共享、技術創新,并為成員國可再生能源發展提供咨詢建議。聯合國氣候變化框架公約組織(UNFCCC)以促進成員國應對氣候變化的合作為宗旨,發展可再生能源是應對氣候變化的重要手段,可再生能源問題治理是其職能的應有之義。另外,國際能源署也具有類似功能。但面對疫情的影響,上述機構在可再生能源領域尚未有任何響應之策。可再生能源不直接關涉傳統能源安全問題,相應的治理長期局限在以政策建議、搭建合作平臺等軟措施創造良好發展環境的范圍,而缺乏以國家政策協調等硬措施解決問題的功能。

            能否變革取決于相關大國間的博弈

            全球治理的載體是國際制度,國際制度根源于全球化背景下各國應對全球性問題的共同利益需求。國際危機與沖擊性事件往往是國際制度產生及深刻變革的催化劑。比如,1985年在南極發現臭氧洞是促使世界各國加強環境保護合作的一個重要事件,而國際金融危機直接導致了G20的產生。從這個意義上說,這次疫情為全球能源治理的深刻變革創造了條件。全球能源治理是否就此步入新的變革軌道,還取決于相關大國間的博弈。權力是國際制度建立、延續、變革的關鍵因素,國際制度背后反映的是國家間尤其是大國間的利益競爭。

            疫情“大考”后,全球能源治理若能走向深刻變革,或主要表現在以下幾個方面:

            一是建立一個真正全球性的能源治理協調機構。現有的全球能源治理制度是一個多元、多層、分散的體系,各國際能源組織相互獨立,其上并無全球性和綜合性的全球能源治理機構。全球能源治理分散在眾多能夠影響能源治理的機構與國際規則中,僅在某些方面發揮著治理功能。這種制度體系特征,可以說是全球能源治理面對疫情影響功能缺失的主要原因。全球性的能源治理協調機構應具有足夠的權威性,可協調許多現有國際能源組織功能及主要能源生產國與消費國的能源政策;另外,疫情的影響凸顯了能源與其他行業的緊密關聯性。比如,能源系統的設計除應考慮節能等因素外,還應考慮衛生防疫等因素。因而,這樣的機構還應在治理領域方面更具綜合性。從當前的全球治理機構看,G20更適合擔當此任。G20已將能源問題作為其治理功能的重要內容,并在要求國際能源署等其他國際能源組織提供協助方面進行了努力。G20應通過進一步的組織機構改革,增強其能源治理約束力及對其他國際能源治理機構的協調性,提升可再生能源的議題設置能力,幫助可再生能源行業應對危機并為其創造快速發展的政策、技術等條件。

            二是區域性能源治理應得到發展以作為全球能源治理的有益補充。區域能源治理范圍較小、更有針對性,也更容易收到治理成效。比如,疫情沖擊為東亞國家增強天然氣消費國的話語權進一步創造了機遇。東亞國家應增強共同聲音爭取利于消費國的天然氣貿易規則,并基于此在形成東亞地區天然氣定價機制方面加強合作。目前,中國、日本、新加坡等國均在建設自身的天然氣定價中心。天然氣定價中心的建設本質上是發現形成反應地區天然氣供需基本面的價格,以促進天然氣的合理利用。各國并非存在絕對的天然氣定價權競爭關系,東亞國家完全可以通過合作盡快促成地區的一個或多個天然氣定價中心。

            三是加強國際能源應急管理。這次疫情沖擊并非是意想不到的“黑天鵝”事件,歷史上曾多次發生廣泛蔓延的疫情,均對國際能源市場產生了較大沖擊。相應的國際能源組織應具有緊急應對的政策手段儲備,比如企業緊急救助、投資刺激、產業鏈環節替代措施等。能源應急管理應成為全球能源治理能力提升的重要內容。

            作者丨國網能源研究院:毛吉康 侯東羊 張玉琢

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